政府工作报告解读：五大重点绘出“十三五”清晰路线图

　　2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，是实施“十三五”规划的第一年，同样也是推进结构性改革的攻坚之年。可以说，2016年的中国两会承载着“十三五”开好局的使命，也肩负着2020年全面小康的重任。所以，李克强总理今年的政府工作报告就显得特别重要，因为2016年怎么走、“十三五”这五年怎么干，很大程度上就看这个报告给出的路线图。那么，今年两会政府工作报告的重点是什么？

　　GDP增速设区间值守住6.5%底线

　　国务院总理李克强在政府工作报告中提到，2016年中国经济增长预期目标是6.5%～7%，这考虑了与全面建成小康社会目标相衔接，考虑了推进结构性改革的需要，也有利于稳定和引导市场预期，有利于实现比较充分的就业。

　　这是我国21年来首次为国内生产总值(GDP)增长目标设定区间，显示了政策的灵活性和科学性。

　　全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任刘世锦说，“十三五”规划建议中提到，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。经过测算，要实现这个目标，6.5%增长速度是一个底线。如果努力一下，这个速度有可能还可以再高一点，也就是7%。

　　从2014年的7.5%左右，到2015年的7%左右，再到今年清晰设定6.5%～7%的区间目标，我国宏观调控的思路和方式不断创新，认识和能力更加成熟。

　　“GDP增速调整符合实际，符合经济发展的规律，也符合我们现在提出的发展目标和实际经济运行之间的关系。”在刘世锦看来，现在和过去计划经济时期最重要的区别，就是现在不是指令性计划，而是一个预期性的目标。但预期和实际经济运行中间是有区别的，经济实际上怎么运行是有客观规律的，也会遇到各种因素的影响。

　　尽管如此，处在经济转型的节点上，距完成2020年全面实现小康社会的目标还有很多关隘要闯。产能过剩、进出口增长没有达标，在推动供给侧改革的过程中，如何守住6.5%的底线更引人关注。

　　李克强总理在报告中也坦承，今年我国发展面临的困难更多更大、挑战更为严峻，我们要做打硬仗的充分准备。但困难和挑战并不可怕。中国的发展从来都是在应对挑战中前进的，没有过不去的坎。只要我们万众一心，共克时艰，就一定能够实现全年经济社会发展目标。

　　“我们手上的牌很多。”全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示，我国的产业目前由工业主导向服务业主导转型，带来了更多的就业机会。2015年，服务业规模扩大了8.3%，而曾经主导经济的建筑和制造业总计只增长了6%。服务业逐渐成为主导产业后，就业总体上会逐步增加。“不光是总量增加，就业结构也会得到逐步改善。”

　　迟福林所说的“第二张牌”是城镇化结构变革。由于产业结构的变革，“十三五”期间人口城镇化规模将实现新的增长，这会带来巨大的潜能；“第三张牌”是指物质性消费向服务性消费转型，“消费正成为拉动经济增长的巨大动能。”

　　灵活适度：货币政策从宽货币转向宽信用

　　今年政府工作报告中，有两处新意值得关注：一是相比此前政府工作报告强调稳健的货币政策要“松紧适度”，此次的最新提法是“灵活适度”；二是首次明确给出了社会融资余额增速13%的数量目标，M2(广义货币)增速目标较2015年上升1个百分点，与去年实际增速基本相当。

　　今年政府工作报告强调货币政策要“灵活适度”，这一表述与1月份人民日报发表的《权威人士七问供给侧结构性改革》中所提的货币政策要根据“金融市场的变化进行微调”的要求一致。兴业银行首席经济学家鲁政委认为，之所以强调“灵活适度”、“根据市场变化微调”，是因为单纯从对经济调控的角度看，新常态下的货币政策松紧水平经过几年的实践已经确定，但自去年以来，国内外金融市场更多呈现瞬时多变的特点，需要灵活应对，以确保市场总体平稳，阻断可能出现的负面溢出，消除系统性风险的隐患。

　　在上周举行的中美央行高端对话会上，央行副行长陈雨露就表示，全球货币政策分化造成的溢出效应和回溢效应日益突出，但由于缺乏深入的研究探讨和有效的政策沟通协调，这种政策分化效应正在给全球经济复苏和金融市场稳定带来多种挑战，亟待全球货币政策当局就这些问题深入研究，交换意见，加强协调和合作。

　　货币政策的基调调整为“灵活适度”，说明货币当局会更加注意防范国内外金融市场的突发状况，及时予以应对操作。

　　“政府工作报告首次明确社会融资余额增速目标13%，与M2目标一致，而M2增速目标较去年提高1个百分点，有人认为这透露出名为稳健实为宽松的偏向，但我认为，今年的货币政策将更加稳健。”中信证券首席债券分析师明明对证券时报记者表示。

　　明明对此分析称，首先，M2增速目标不是一个一定要实现的目标，而是一个视经济目标而灵活变动的目标值。提高M2增速目标，可能主要考虑两个方面：一是从可能面临的金融及经济风险应对的角度考虑；另一个方面则是出于经济转型需要的考虑。

　　其次，今年中国央行出于汇率风险和资本市场两重风险的考虑，都不太可能采取过度宽松的货币政策。而当前楼市的火热程度如果持续，则带来经济过热和转型失败的风险，也会让央行持续警惕，当前继续加码宽松的可能性因此不大。

　　此外，宽货币与宽信贷是两回事。在数量型宽松上，宽货币将与宽信贷亦步亦趋；在价格型宽松上，宽货币的相对空间较小。当前，信贷宽松将是主导风向，而货币宽松的相对力度将弱于去年。

　　中金公司分析师陈健恒也表示，考虑到今年部分表外融资会继续转为表内，人民币融资替代外币融资，以及地方政府置换债继续发行等因素都会推高M2增速，即使今年M2还是增长13%，也不意味着通胀压力将上升，这更多的是融资结构的变化。

　　因此，在货币政策更加稳健的情况下，货币政策从宽货币转为宽信用后，对接的是信用派生，全年信贷增速或较快增长。民生证券研究院分析师李奇霖对证券时报记者表示，宽信用更多的是需要财政和实体经济的配合，一方面积极的财政政策要发力，另一方面，实体经济需要有融资需求。货币政策只是“补水”保证市场平稳运转，而不会过多“放水”。

　　赤字增加5600亿减税降费促增长

　　李克强总理在政府工作报告中提到，积极的财政政策要加大力度。今年拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%。其中，中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券。

　　3%的赤字率一直被欧盟等经济体视为衡量一国财政风险的警戒线之一，中国也是首次达到。实际上，中国的赤字率一直远低于欧美发达国家。近年来受世界经济周期性波动的影响，主要发达国家的赤字率经常突破3%，如2014年美国的赤字率为4.1%、英国为5.7%、法国为4%、日本为8.8%。李克强总理也表示，我国财政赤字率和政府负债率在世界主要经济体中相对较低，这样的安排是必要的、可行的，也是安全的。

　　对于适度扩大财政赤字的作用，今年的政府工作报告中也说得非常清楚：主要用于减税降费，进一步减轻企业负担。今年将采取三项举措：一是全面实施营改增，从5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增。二是取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围。三是将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。实施上述政策，今年将比改革前减轻企业和个人负担5000多亿元。

　　“在目前财政收支压力加大的情况下，大力实施减税降费政策，短期会进一步增加财政压力，但是可以激发企业活力，换来未来经济的长期发展。”北京大学经济学院教授林双林对证券时报记者表示。

　　近日，财政部部长楼继伟在接受采访时也指出，改革有短期见效的，也有长期见效的。“首先要把短期见效的拿出来刺激增长，同时也要着手准备一些短期痛苦比较大、但长期见效会更大的改革措施，其间财政政策必须给予积极支持。”增加赤字率用于弥补减税降费的改革阵痛即是很好的体现。

　　同时，政府工作报告也提到，适当增加必要的财政支出和政府投资，加大对民生等薄弱环节的支持。这也是在经济下行压力下补短板、稳增长的有效措施。

　　财政部财政科学研究所原所长贾康表示，报告里提到安排地方专项债券4000亿元，专项债是与基础公共设施以及老百姓民生息息相关的。3%的赤字率说明积极的财政政策在加力，加力后还要追求增效。他理解的“增效”是在总量扩张的同时要把结构性问题处理好，特别是现在搞结构性改革，怎样补短板，如何创新机制贯彻深化改革任务、解放生产力？都需要综合把握。

　　此外，今年的政府工作报告也提到，要加快财税体制改革，合理确定增值税中央和地方分享比例，全面推开资源税从价计征改革。各级政府要坚持过紧日子，把每一笔钱都花在明处、用在实处。

　　注册制改革实施条件待完善

　　新股发行注册制成了这两天市场的关注焦点。

　　今年的政府工作报告对资本市场所做的表述有：推进股票、债券市场改革和法治化建设，促进多层次资本市场健康发展，提高直接融资比重，适时启动深港通。严厉打击金融诈骗、非法集资和证券期货领域的违法犯罪活动，坚决守住不发生系统性区域性风险的底线。

　　值得关注的是，今年新股发行注册制没有进入政府工作报告。在去年的政府工作报告中，对于金融市场改革方面的意见为，加强多层次资本市场体系建设，实施股票发行注册制改革，发展服务中小企业的区域性股权市场，推进信贷资产证券化，扩大企业债券发行规模，发展金融衍生品市场。适时启动深港通试点。

　　这让市场对于注册制的预期有所延后。“今年注册制可能暂缓”成了包括国泰君安首席宏观分析师任泽平在内多位市场人士的判断。

　　北大光华管理学院教授曹凤岐认为，虽然今年政府工作报告没有提到注册制，但不意味着不实施注册制。实施注册制首先要积极准备，然后逐步推进，而不是马上实施。

　　中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军也表示，注册制和证券法的一些法律法规存在很大不同，要修订证券法，然后才好落实注册制，这是一个很重要的前提。去年全国人大常委会授权国务院在两年内实施注册制，给出了较为宽泛的时间范围，考虑到市场信心问题等准备工作，在实施这项工作的时候可能也有些考虑。

　　注册制啥时候实施？在与政府工作报告同日亮相的“十三五”规划纲要草案提出：创造条件实施股票发行注册制。

　　“十三五”规划纲要草案在健全金融市场体系的相关工作安排中提出，积极培育公开透明、健康发展的资本市场，提高直接融资比重，降低杠杆率。创造条件实施股票发行注册制，发展多层次股权融资市场，设立战略性新兴产业板，深化创业板、新三板改革，规范发展区域性股权市场，建立健全转板机制和退出机制等。

　　中国人民大学金融与证券研究所教授李永森表示，从注册制改革的大方向看，必须在整个资本市场的发展过程中逐步创造条件，不能无视客观现状急于求成，对可能对市场带来的影响应有清醒的认识和相应的应对措施。李永森认为，市场整体的稳定与否、投资者结构是否得到优化、市场能否形成有效的约束力，以及投资者保护情况等，都是需要考虑的问题。

　　目前，证监会对于注册制的最新官方表态为：注册制改革是我国资本市场改革的方向，改革的制度设计必须充分考虑我国市场的环境和条件。全国人大做出的授权决定，为启动注册制改革的技术准备工作提供了法律依据。证监会将按程序研究制定专门的部门规章、信息披露准则和规范性文件，系统构建注册制的规则体系。这一工作需要有一个较长的时间过程。

　　因城施策化解房地产库存

　　今年的政府工作报告中，直接涉及房地产的内容是：推进城镇保障性安居工程建设和房地产市场平稳健康发展。今年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例。完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，适应住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存。建立租购并举的住房制度，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供应范围。

　　与去年不同的是，今年的政府工作报告中没有提到保障性安居住房的建设量，并强调提高棚改货币化安置比例。

　　对此，亚豪机构市场总监郭毅认为，这预示着今年可能会减少保障性住房供地量，并通过货币化安置为楼市输送更多购房需求。一减一增，对于一线城市来说是重大利好。

　　中国指数研究院常务副院长黄瑜也认为，今年更强调棚改安置住房要与商品房存量房源渠道打通。目前棚改货币化安置仍有较大空间，不仅为市场带来大量的需求，对去库存的重要作用也将不断凸显。去库存成为今年房地产的重头戏。

　　同时，从支持政策来看，今年仍会保持宽松。黄瑜认为，今年政策或将从供需两端多元去化房地产库存，因城施策仍是基调，未来一线城市政策或将与全国整体局面形成差异化，严控投资投机。

　　另外，对于公租房范围的扩大，中国房产信息集团研究中心研究员杨科伟认为，这将带来大批对公租房源的需求，今年会加大落实购买商品房用于保障房的力度，政府在租赁土地出让制度和税费费率和征收方式上可能会有新的政策出台，鼓励房企盘活存量。

　　在今年的政府工作报告中，对房地产企业的直接利好消息是，5月1日起房地产业将正式全面实施营改增。

　　对此，杨科伟认为，营改增后，房地产企业税费负担将进一步下降，提高企业利润和活力。

　　杨科伟同时认为，以现有的人口增长率和常住人口城镇化率增长目标测算，“十三五”期间，每年新增常住人口约1500万人，以此测算，城镇化率提升带来的新增住房需求大约为12.7亿平方米；另外旧城改造(包括棚户区和城中村改造)带来的新增住房需求大约15.7亿平方米。新增需求巨大，“十三五”期间房地产行业仍会平稳健康发展。