服务业扩大开放 探索国内服务业开放新模式

　　改革开放以来，尤其是加入世贸组织以来，我国加快了服务业开放进程，开始全面融入服务全球化的浪潮中，有力推动了国民经济结构的调整和优化。服务业开放带动了服务贸易和服务投资的快速增长，我国已经成为全球服务贸易大国，吸收外资和对外投资格局也从以制造业为主转变为以服务业为主。与此同时，服务业开放中也存在一些较为突出的问题，制约了服务业的发展。新时期，我国应以问题为导向，进一步探索服务业扩大开放的基本思路。

　　问题

　　体制机制障碍制约了服务业的开放。服务部门和行业的既得利益集团阻碍了服务业的开放。从行政管理上，我国目前没有统一权威的服务业开放协调机制。同时，与开放相关的国内配套制度跟不上。在法律层面，部门利益固化的行业法规成为上位法，阻碍了行业的开放。从审批环节看，部门审批事项林立，审批程序繁琐且缺乏透明度，导致了众多的玻璃门、弹簧门，甚至水泥墙，形成了事实上的大门已开，中门、小门没开的现实。

　　服务业开放不足与过度开放并存。一方面，某些服务行业开放不足，国际竞争力偏弱，存在严重的贸易与产业发展扭曲。就具体的服务行业看，电信、金融、教育培训、医疗保健等行业对外开放程度低，市场垄断现象较为突出。以银行业为例，相关政策允许外资单一股东持股比例不超过20%，全部外资股东持股比例不超过25%。另一方面，某些服务行业过度开放，相关法规缺乏法律约束力，监管不足，其中商业服务业的过度开放尤为突出。如上海已经成为众多国际高端商品和服务品牌的中国地区总部、亚太地区总部，但是外资大型商业企业几乎控制了全部流通渠道，导致国内企业只能成为跨国公司全球产业链中的最低端环节。开放不足和开放过度的问题实质上涉及的是监管过度和监管不足的问题，一般来说，在开放不足的领域普遍存在对外资的监管过度，在开放过度的领域对外资的监管又明显不足。

　　行业法律法规的建设明显滞后，制约了服务业开放。主要表现为：一是现有的法律法规没有根据开放形势的变化及时调整。如在教育行业，现存的法律是2003年制定的《中外合作办学条例》。而我国在CEPA和ECFA中对香港澳门和台湾地区进一步开放了相关领域，但由于没有对条例进行更新，导致条例的适用性很差。二是法律法规建设存在空白，导致外资进入缺乏相应的法律支撑。如对教育服务的跨境提供、境外消费和自然人流动方面没有立法，涉及此类教育服务贸易模式的问题时往往依靠政府文件或临时性行政措施来解决。三是过时的、不适应发展形势的法律规定未废止。如在旅游业，国家旅游局现存的《关于严禁在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》，与国际旅游业的惯例有明显差距。

　　服务业开放结构不合理。传统服务业开放度高，现代服务业开放层级低。开放行业主要集中在商贸、餐饮、旅游等传统服务业，主要位于服务产业链的中低端，金融、信息服务、文化、医疗等中高端服务开放层级较低。而且，服务业开放的外溢效应并不明显，开放在某些领域并没有带来竞争力提升，相反还出现弱化。如大范围的开放导致我国旅游服务从竞争优势行业转变为竞争劣势行业；建筑的开放导致行业的竞争优势明显减弱。与此同时，现代服务业由于其开放程度不高，发展水平非常低，因此现阶段，我国服务行业的发展处于比较尴尬的时期，传统的优势服务产业的竞争优势完全弱化或不复存在；现代服务产业发展缓慢，在国际上没有竞争力。

　　服务业开放主体反差明显。可以看到，我国服务业开放过程中存在明显的主体反差问题，在开放层次低、垄断性高的服务行业中存在龙头企业，如金融、电信等领域。相反，在开放水平较高的行业，如流通、会计、审计等服务行业中，国内龙头企业和品牌缺乏，主体的竞争水平低下。

　　服务业开放的监管能力不足。

　　服务业的开放必然要求服务业的监管完善。尤其是在我国已经尝试以准入前国民待遇加负面清单的模式进行服务业开放的条件下，服务业开放后的监管和风险管理尤为重要。一直以来，相比制造业，我国服务开放滞后，政府对服务业的开放缺乏有效的监管手段和监管措施。此外，由于我国服务中介和行业组织行政色彩浓厚以及非市场化运作，也大大弱化了我国对服务业开放的行业自律和行业监管。

　　思路

　　目前，我国经济进入准工业化阶段，服务业和服务贸易在国民经济中的地位日渐凸显。我国应通过进一步探索服务业开放新模式，创新体制机制，完善国内规制，扩大和深化服务业的开放水平。

　　确立服务业和服务贸易在国民经济发展中的战略地位。制定服务业和服务贸易发展的中长期战略，以开放促改革、促发展、促创新，坚持不移推进服务贸易便利化和自由化，打破制约服务业开放和发展的体制机制和政策障碍，加大重点行业和关键领域的开放力度，“对内开放”和“对外开放”并举，“协议开放”与“自主开放”同步，“引进来”与“走出去”相结合，探索服务业开放新模式，推进多边、区域、双边服务业开放与合作，全面提升服务业国际竞争力。

　　探索我国服务业开放新模式。

　　一是加快推进服务业“准入前国民待遇”和“负面清单”的开放新模式。在外国企业和外资项目投资过程的所有环节实行完全的国民待遇，包括准入前、准入后和经营过程中都应做到民营、外资和国企的一视同仁、平等对待，使“负面清单”管理成为我国服务业外资进入的常态化管理模式。二是通过自主开放积累开放新模式的经验并发现风险所在。以上海、广东、天津和福建自贸区为基础，进行差异化试验，探索我国自主开放新模式为今后多边、区域或双边谈判，进行更有针对性的开放创造条件。三是通过协议开放推动开放新模式的全面实施。基于对服务行业发展状况和国际竞争力的全面梳理，确保国家经济安全的基础上，主动参与多边框架下的高标准的服务贸易谈判。加快谋划我国区域经济合作下的服务业开放策略，由点及面，以周边为基础探索实施“准入前国民待遇+负面列表”的开放新模式。积极履行中美投资协定谈判中高标准开放模式的谈判承诺，确定中欧投资协定高水平的谈判方式，促进双边框架下开放新模式的探索。通过协议开放带动我国服务业开放水平的进一步提升。

　　完善服务业行业法律法规。发达国家的经验表明，服务业越开放，国内规制并非更少而是更多。但是发达国家的国内规制主要是通过行业法律法规来体现，且他们制定国内规制的出发点主要是基于国家产业安全或公共利益。因此，我国服务业的进一步扩大开放需要不断推进新一轮国内法规的废、改、立，完善行业法律法规，构建系统的国内规制体系，营造市场化、国际化的法律环境。完全依据我国加入WTO的承诺、签署的双边FTA协定以及CEPA、ECFA协定，对涉及相关服务行业的相关法律法规按照开放承诺进行系统梳理和整理。将严重过时、不符合开放和发展需求的法律法规及时进行废止；将部分妨碍开放的条款进行调整和修订；根据服务业开放和发展的新形势制定出有利于服务业监管的法律法规。同时建立起能及时调整和修正与服务业发展和开放不相适应的法律法规的机制。依据《对外贸易法》，尽快制定《服务业开放指导目录》和《服务贸易促进条例》，对服务业开放的总体目标、服务业开放的管理、具体部门的开放程度以及服务贸易管理、服务贸易促进、服务贸易救济与磨擦应对等制定系统、完整的相关政策。在坚持扩大服务业开放和促进服务贸易发展的基本理念下，各个地方和具体子行业也可制定符合本地区、本行业发展的具体措施。

　　提升服务行业监管能力。服务业的开放离不开以市场为基础的行商业协会的自律监管。服务业的进一步开放必然要求我国重新界定政府和行业协会在服务业开放中的定位。弱化政府对经济事务过细的管理和服务业开放市场准入过多的事先监管，强化其公共服务职能，创新政府在服务业开放后的事中事后监管手段，提升事中事后的监管能力。逐渐将现有的服务业行业协会、商业等中介组织去行政化，通过行业协会制定行业规范、标准和技术条件等，加强行业自律、规范行业竞争。形成政府监管和行业自律相辅相成、互为补充的服务业监管体系，保障本国的产业安全。

　　在国际层面构筑服务业开放的安全门。引入国家重大安全例外条款。由于现阶段我国签署的BIT和FTA，国家重大安全例外条款并不是必备条款，因此在对服务业开放进行负面清单模式承诺时，应充分引进国家重大安全例外条款，并且赋予我国自行判断重大安全的权利；明确规定缔约方对受损方的责任；在涉及到重大安全例外的争端解决程序中，规定国际条约优先于国际习惯法的适用地位，确保缔约方对个案仲裁法庭法律适用的控制等。对投资者-国家争端解决机制(ISDS)的适用范围进行限制。我国应以充分保障本国利益为基础，一方面，在与发展中国家签署协定时，充分引进投资者对国家争端解决机制，保护我国服务企业的海外投资利益；另一方面，与发达国家签署协定时，如有可能尽量不引进投资者-国家争端解决机制。在引进投资者-国家争端解决机制时，尤其是面对发达国家，最好要求能在穷尽东道国救济之后再适用ISDS。同时，完善ISDS，保留我国对服务业的更多外资管辖权。条款上尽量体现过渡性安排。短期内，如果与美国、欧盟等发达国家以负面清单新模式进行进一步的服务业开放承诺，对我国将产生较大的风险，因此，我国在与发达国家进行相关条款谈判时，在条款措辞上应宽泛灵活，赋予我国更大的政策裁量空间。在金融、电信等重点服务业领域的开放，应以国内的改革完成的时间表为参照，在协定中相关行业的开放中安排过渡性条款，以免对国内产业造成重大冲击，保护国家经济利益。

　　制定不同的服务行业的开放策略。根据服务业发展水平和服务行业国际竞争力的差异，制定服务业差异化的开放策略，有序推进服务业开放。重点推进金融、电信等现阶段严重制约我国经济活力和效率的服务部门开放。由于这类服务部门的开放关系重大，牵一发而动全身，过快过度开放容易引发系统风险，所以要在对产业发展全面梳理的基础上，平衡好保护和开放的关系，切实提高开放水平。优先开放运输、保险等与我国货物贸易密切相关的服务行业，带动我国制造业逐步向全球价值链的高端跃升。民生领域的开放是我国下一步开放的重点。对医疗、养老等有利于普通百姓的领域应对内对外完全开放，并且确立对内开放优先于对外开放。同时进一步深化培训、高等教育等领域的开放力度。对会计、法律、建筑设计等市场竞争较为充分的专业服务领域应尽可能的开放。借鉴发达国家的经验，在相关领域，外国专业人员到中国执业充分给予国民待遇，相关执业要求和资格的获取由专门的政府部门或者行业协会统一制定标准。对于商业流通等开放过度，同时监管不足的领域，应通过法律法规的完善来加大监管，包括制定商业法、大店法；改进建筑法、反垄断、反不当竞争条款、商业规划等来加强对行业的监管。对文化、娱乐等涉及意识形态和国家安全的敏感行业进行严格限制，由于我国实行的政治体制与西方发达国家完全不一样，涉及到文化、娱乐等意识形态的敏感行业的过度开放可能给我国带来巨大的政治风险，因此，应持高度谨慎态度，对包括广播、影视、影院等领域的开放，通过设置严格的审批限制、业务限制、股比限制进行保护。对于涉及到国家核心安全的服务行业应全面禁止开放，如核能、军事等领域，应完全禁止任何国外政府、企业和个人进入。

　　加强服务业和服务贸易基础性工作。彻底改革服务业和服务贸易统计制度，密切跟踪监测我国服务业和服务贸易发展形势，准确、客观、及时报送数据，为科学决策和调控政策提供依据。建立统一规范的服务业统计制度，在国家外汇管理局国际收支统计的基础上，不断完善国家统计局与商务部服务贸易统计制度。强化企业数据报送平台建设，借鉴美国经验，将法律规定的企业强制性报送和自主性报送相结合。完善各服务部门的统计，建立统计员制度，服务业的统计应体现规模小、散的特性，加强对新兴服务业的统计。商务部应整合部内外资源，建立国家服务贸易业务统计制度，包括国际运输服务统计、国际建筑服务统计、国际技术贸易统计等，对国际收支口径下的服务贸易统计形成补充，更好跟踪监测我国服务贸易发展走势。