加工贸易产业转型困境

　　中国改革开放至今已逾三十载，早期为了吸引外资进驻，沿海地方政府通过经济特区、优惠政策、廉价生产要素，成功吸引了一批又一批的境外加工贸易产业。然而，随着国内经济实力提升，过去廉价的土地、劳动力等生产要素不再，加上社保和环保要求、汇率调升以及国际市场萎缩等变化，东南沿海的加工贸易产业面临生存困境。

　　倘若按照市场机制的办法，有意愿、有能力的企业当然自谋转型升级。但对于中国这样的发展中国家，往往需要政府提供额外支持。矛盾的是，政策方向希望企业能够“自主创新”、“转型升级”，但企业的选择却是“非自愿”的“以转移代替升级”。何以企业的选择不但违背自己最优的发展策略，也与政策方向相反呢？

　　我们认为，这当中的问题出在中央对地方官员的考核机制上。现行的考核指标集中在经济建设和GDP的增长率，理性的地方官员必须在最短时间内创造出经济绩效，才能确保自己在“竞争锦标赛”中胜出。不巧的是，“推动自主创新/辅导企业转型升级”，并不符合前述条件。对此，我们可从加工贸易企业的“推出地”与“拉入地”两方政府进行分析，看处于当前考核制度下的地方官员如何决定了企业的去留。

　　从“推出地”角度来看，地方官员无意辅导企业转型升级的原因有三。首先，转型升级的成效缓慢，对于平均任期只有4年的地方官员来说（省级4年，地市3.5年，县级3年），推动转型升级可能只是为下任官员作嫁衣。其次，转型升级的风险难料，政府需要先投入大量资金在这些“夕阳产业”上，但企业未来能否“起死回生”则是未知数。第三，转型升级存在信息不对称，由于各行各业都具有技术专业性，企业常常可以隐匿或编造信息，借转型升级之名，行套取资源之实。

　　正因如此，理性地方官员的抉择，往往是将这类产业赶出当地，重新招商引资。

　　而随着沿海“腾笼换鸟”，这些被赶出来的“鸟儿”需要新巢，遂给了内陆省份的地方政府积极招商的机会。

　　内陆省份的地方政府最常见的做法，就是派招商团长期驻点沿海省份，伺机招引企业。由于来沿海招商的内地地方政府众多，企业也知道议价空间在自己手上，因此常可用A地的价钱去跟B地谈判，以获取最大有利条件。

　　当然，内陆省份的地方政府最希望争取的，是像富士康这种超大型企业。在2010年这一回合，郑州市胜出，他们以10平方公里的超大地盘、最大限度的税收让步，以及惊人的行政效率打动了富士康。为了服务这个客户，河南省政府把替富士康“招工”当作政治任务，从省、县、乡镇、街道一层层下包，成为考核各级官员的“硬指标”。

　　事实上，河南并不是对富士康进行招工补贴的首例，在富士康所在的晋城、淮安、重庆、成都以及南宁等地，都出现了同样的现象。这显示的，正是各地政府均透过“反向寻租”的方式拉拢企业的现象，而这样的做法也确实对地方经济发展有所帮助。

　　当前我国产业发展面临的困境，是工业化的“追赶/模仿”到了一个临界点之后，该往哪里走以及如何走的问题。由于“追赶/模仿”是跟随前人的成功经验去走，只要政府制定政策、投注资源，很快就能看到经济增长。在此阶段，中央对地方的考核，建立在短期可见的经济指标上是可以理解的。

　　但中国现在要进入的是“自主创新/转型升级”阶段，一切都不同了，由于创新/升级并没有明确的方向可寻，政府和企业都需投入大量时间与金钱去加以摸索，可能还往往要以失败收场。在此情况下，中央若仍以经济指标作为提拔官员的标准，则沿海地方政府就只能循着从前的路子走，以“腾笼换鸟”代替“自主创新/转型升级”，而内陆的地方政府则以“反向寻租”拉拢那些原本没意愿“迁移”的企业。这当中的牺牲品，正是那些最有能力带动技术创新的企业。

　　就此观之，若欲让产业自行走向创新/升级，短期来看，中央对地方政府的考核指标必须有所调整，不应再以经济指标为唯一的考核依据。从长远角度看，产业的“创新”也不适合以“国家主导”的方式进行，硅谷的兴盛正是诸多小企业在市场机制下自发发展起来的。中国如果想要走出一流的“创新”之路，关键可能就在政府必须松开这只“看得见的手”，这样，企业才能在自由开放的环境中充分发挥，中国的产业也才有可能与西方的企业一较高下。 （作者单位：上海财经大学公共政策与治理研究院）